“分类探索撤县设区不同路径”

新闻网站独家特辑

文赵聚军

县设区的首要政策目标是通过扩展城市空之间的方法促进城市和地区的快速发展，因此应重点考虑城市快速发展的最佳规模、城市在地区快速发展中的定位等因素。 一方面继续推进中心城市拆迁县设区，另一方面适时限制中小城市拆迁县设区。

赵集军南开大学政府迅速发展联合研究中心研究员、民政部行政区划调整论证专家

行政区划作为行政体制的空间投影，是构建现代国家管理体系的基本载体和重要手段。 是县级行政区划调整的一种，拆迁县设区是指将县(县级市)变更为相应城市的市区。 县设区主要发生在城乡结合部，主要目的是扩大城市快速发展空之间，减少协调价格，统筹城市域快速发展，推进城市化进程。

最近，随着新冠肺炎疫情防控的阶段性胜利，我国的行政区划调整工作也开始进入高速公路。 年6月至7月，国务院批准山东烟台、四川成都、河北邢台和安徽芜湖4个城市的拆迁县设置方案，短时间内新建6个市区，引起各界关注。

县设区曾经经历过两次高潮

事实上，包括近年来的拆迁县设区热潮在内，改革开放以来，我国经历了两次拆迁县设区高潮:改革开放以来到2003年，随着经济持续高速发展和城市化进程的加快，特别是市管县体制的普遍推行，大量新建的地级市通过拆迁县设区的方法，进入市区。 在这个阶段，市区数量增加了437个。 但是，从2004年到2004年，相关批准收紧，市区数量仅增加了15个。

近年来，随着新型城市化的迅速推进，一些大中城市由于中心城区人口、资源的过度聚集，规模不经济现象开始凸显，产业和人口向周边地区扩展。 另一方面，认为以县设区等形式扩展城市快速发展空之间，有助于区域协同快速发展和基础设施统筹规划，促进城市功能疏散和产业转移。 于是，从年开始出现县设区的第二次高潮，成为县级行政区划调整的主导类型。

截至去年7月，我国城市市区数量从1978年的488个增加到970个，增加了近两倍，其中大多数是撤县设区的。 目前，北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、青岛、南京、苏州、镇江、无锡、常州等大中城市的原铁县(县级市)，已经将撤县设区的办法全部改为市区。 随之而来的是1978年以来“县”数的持续减少和县级市数的先扬后抑。

一年来县级行政区划调整情况

2 1978年以来县级行政区的变化情况

图3年来拆迁县设置区的地域分布差异

值得注意的是，年来拆迁县设区高潮存在一定的地区差异:东部发生频率最高，西部次之，中部和东北最低。 具体来说，从年到2019年，东部出现了50个拆迁县设区的例子，西部32个，中部和东北分别只有20个和5个。 东部地区出现了许多撤侨县设区的例子，首先来源于自己较高的社会经济快速发展水平和活力，特别是较高的城市化水平。 西部地区发生频率高很大程度上来源于重庆、成都等少数大城市的高拆迁县设置区的强度。 不仅在西部地区，在全国范围内，从拆迁县设区的强度来看，直辖市、副省级市和其他省会城市明显高于常规地级市。

有序推进县设区彰显我国制度特征

一般来说，城市化的持续推进，必然会导致城市特别是大中城市在空之间和人口规模上的持续扩张。 中国改革开放以来城市快速发展的实践也说明:不应将城市规模作为制定城市快速发展战术的首要依据，长期以来，对大城市规模扩大的严格控制，已不能适应新时期社会经济快速发展的要求。 特别是近年来，天津、武汉、西安、成都等特大城市相继加入“抢滩人”大潮，相对于部分中小城市面临的人口和经济收缩，在一定程度上被视为我国城市化快速发展的重要节点:城市化进程已经开始进入大城市化阶段， 在这种情况下，大中城市通过拆迁县等方式快速发展空也成为必然的调整。

从另一个层面看，适时的行政区划调整也是提高城市特别是许多城市管理效能的必要保障。 城市的产生和成长是现代社会城市化进程中的重要特征，也是全球普遍态势。 关于西方国家的普遍情况，长期以来，许多城市在行政区划设置中存在的首要问题之一是地方政府数量多、种类繁多导致的地方政府“巴尔干化”(也称为“碎片化”、“分散化”)，从而导致地区统一迅速 与西方国家相比，行政区划手段运用得比较有效和及时，因此中国的中心城市和城市群可以一直坚持单中心广域市制。 在有序的行政区划调整下，各类城市特别是大中城市辖区普遍广阔，快速发展空期间比较充分，从而消除了政区结构体系碎片化的趋势，消除了大部分市区比较有效治理的潜在体制弊端。

当然，应该说必要的行政区划调整有助于应对城市快速发展空之间的不足，统一地区快速发展规划难以实施等问题，但城市空之间和人口的过度凝聚也是“大城市病” 从整体上看，我国自上而下的行政区划体制具有一定的制度特征。 在政府职能不转变的情况下，考虑行政区划的相对稳定性，更好地提高中心城市和城市群的承载力，优化资源配置，更好地发挥其辐射作用，及时推进县设区也是改革问题中的意义所在。