“稳步推进“煤改”工程 让老百姓得实惠”

新闻网站独家特辑

文|刘洪岩张文秋

要依靠“煤改”的惠民政策，通过市场化运作方法，使人民群众成为“煤改”的受益者，彻底处理好人民经济负担过重，不能充分享受政府惠民工程的核心问题。

“国土空之间开发保护结构优化，生产生活习惯绿色化效果显著，能源资源配置更加合理，利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，城乡居住环境更加牢固。 》中共十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会快速发展第十四个五年计划和2035年远景目标的建议》，为“实现生态文明建设新进步”作出了具体安排。

以“煤改电”、“煤改气”为代表的北方地区“煤改”工程，其实施效果不仅影响“十四五”规划目标的实现，也决定了我国大气污染防治攻防的总效应，关乎人民群众对美丽中国的热切期待

期待“煤炭改”工程关系到群众的切身利益，也关系到人民群众对美丽中国的热切期待。 摄影/土崇

“煤改”工程成效显著，必须处理越来越多的问题

“煤改”工程实施以来，北方地区散煤替代成果较高，仅——年、—2019年两个采暖季，北方地区累计实现新的洁净采暖面积约36亿平方米，洁净采暖率约达50.7%，替代散煤约1亿吨， 特别是京津冀及周边地区、汾渭平原等重点地区，“煤改电”、“煤改气”进展顺利，空燃气质量明显改善。 以北京地区为例，2019年北京市大气环境中微粒( pm2.5 )等4个主要污染物浓度较去年同期显著下降。 其中pm2.5年平均浓度为42微克/立方米，比上年减少17.6%。 二氧化氮( no2 )、可吸入微粒( pm10 )首次达到国家二级标准的二氧化硫( so2 )年均浓度稳定达标，连续三年达到个位数。 然后，先行区积极总结经验，宣传典型方法，使非要点地区积累后发特点，更科学完整地制定一定时期内的清洁供暖目标，积极稳妥地推进“煤炭改”进程。

但是，现在取得的成果，也应该明白和国家设定的“到2021年北方地区的清洁供暖率达到70%”的目标还有一定的差距。 “煤改”工程实施过程中存在一点不容忽视的问题。

其一，惠民工程缺乏细致的计划。 “煤炭改”是一项系统工程，需要政府部门根据现实情况调整规划，但个别地方政府在具体政策制定过程中没有从地区实际出发，而是全面稳妥地制定了统一规划，忽视了群众的需求和过渡期居民的供暖诉求。 另外，相关政府部门与能源公司之间缺乏比较有效的对接，线路老化、燃气源供应不足等问题得不到及时处理，难以支持电采暖和天然气采暖的正常运行，部分设施安装后陷入闲置状态。

其二，执行手段简单生硬。 “煤改”作为惠民工程，关系到群众的切身利益，但有些地区在政策执行过程中急于盈利，过分关注完成数量。 而且，一些地区的执行手段僵化，甚至出现了“居民不烧煤，就烧什么都行”的现象，环境保护不现实。 形式上的“环境保护”与民生保障形成了鲜明的应对，引起了舆论的强烈反弹。 一直以来，容易让一些群众对环境保护产生负面情绪，不利于环境保护政策的深入推进。

其三，市场监管部分缺失。 国家大力推进“煤炭改”工程，使相应市场迅速扩张，但供暖设施缺乏国家标准或领域标准的指挥棒，政府缺乏对市场进行比较有效监管的尺度，相关市场野蛮生长，鱼龙混杂的情况不可避免。 这些供暖效果差的设备千家万户，难以满足居民的供暖诉求，不仅保障居民的暖冬，还带来一定的安全隐患，威胁居民生命财产的安全。

其四，“煤改”费用过高，增加老百姓负担。 “煤改”费用是老百姓关心的大事，有些设备能耗高，要达到良好的供暖效果，供暖费用远远超过居民期望的经济负担能力，而且有些地方政府补贴不及时，更加剧了居民的生活负担 特别是在低收入家庭，由于这笔费用过高，刚摆脱贫困的居民很可能恢复贫困。

以人民群众为“煤改”的受益者

—2021年是“煤改电”、“煤改气”攻防战成功的关键一年。 在“煤改”过程中出现的各类问题都在一定程度上影响了“惠民工程”的顺利进行。 为了保障居民的供暖诉求，比较有效地处理“煤炭改”过程中出现的各种问题，有关部门必须具备统一的全球视野，制定细致的系统规划，科学推进，精准实施政策，进一步推进大气污染治理攻坚战的完胜

首先，要把民生服务作为第一要务，不要让政策“一刀切”。 各级政府要正确理解党中央政策的原意，坚决贯彻生态环境部对大气污染防治提出的“适合电、适合煤、适合热”的大致内容，落实“用气重整”“先破局”的要求。 以确保群众暖冬为头等大事，第一要深入了解群众的实际诉求、实际困难，根据现实情况逐步推进“煤炭改”工程。 各级政府也要充分考虑当地的经济状况，结合自身负担能力，比较不同的家庭收入水平，逐步制定补贴政策。 实现大众满意、环境改善、组织放心。

清洁供暖方法改变了老百姓千年烧火做饭的生活方式，在政策推进的过程中，老百姓不理解甚至不配合是不可避免的。 这要求在政策具体实施前，相应开展推广工作，积极引导居民进入“煤炭改”过程。 政府相关部门在执行中也不要僵化手段，要充分考虑群众的实际困难，重视执行手段的人性。 相关政府部门在评价地方政府“煤改”政策实施情况时，也必须以人民满意为重要指标，真正治理环境污染，建设生态环境，达到“煤改”政策的惠民，并使人民满意。

其次，完善的综合协调制度，科学规划改造进程。 “煤改”作为一项系统工程，涉及环境保护、改制、能源等多个政府部门，这需要组织跨地区、跨部门的综合协调机制，统筹做好要点区域和全国的“煤改”工作。 并继续推进部际会商、新闻共享与预警机制，形成合力，保证“煤改”有序开展。 地方政府的“煤改”政策中，必须规定实行缓流期和改造过渡期的供暖保障措施。 在具体执行过程中，要比较电力配套设施的弱点，需要补充农村电网的短板，继续扩大生产生活用电的比较有效的供给。 对于采用“煤改气”的地区，要统一政府和燃气企业间的燃气量认定标准，控制“煤改气”管网的建设价格，落实国家“保量保价”政策，完善管网建设。 保障民生落到实处，防止因电路和“煤气不足”问题的影响，“煤改”顺利进行。 此外，还需要深入实地访问，消除家庭安全隐患，推广安全知识，确保“煤改”后居民安全使用电、安全燃气，切实保障居民温暖过冬。

再次，加快执行国家标准，及时开展市场监督。 要及时制定供暖设施的国家标准或领域标准，加强领域监管和领域自律，共同推动生态保护和经济优质协同快速发展，为“煤炭改”设施的生产和领域监管提供执法依据。 相关市场监管部门加强市场监管，坚决取缔不合格公司，保障相关市场有序快速发展。 相关政府部门也应当对采购的供暖设备制定政采标准，对各类型供暖设备每天维持最低供暖标准的最高用电量、耗气量和其他影响居民供暖的重要指标制定统一规划。 各级政府严格制定控制标准，通过公开招标的方法为居民选择合适的设备。 通过完善的采购标准，使公司提高质量，防止设备本身影响“煤改”的顺利推进。

最后，实行初始价格管理，及时发放政府补贴。 虽然电采暖和天然气采暖比燃煤采暖清洁安全，但“煤改”工程增加了人们经济负担的一部分。 特别是在政府补贴逐渐退出市场的情况下，高供暖费用会与老百姓的经济收入产生严重矛盾，各级政府在安装设备前必须控制设备的质量和能耗价格，核算经济帐目。 政府应当按规定发放相关补贴，保障公司的正常运行，并为居民安装供暖设备、供气、供电。 政府补贴毕竟是权宜之计，必须彻底处理设施采购费过高阻碍“煤改”秩序推进的问题，根本途径是激发“煤改”市场运行活力，促进“煤改”市场健康快速发展，巩固扶贫成果，“煤改”惠民

(作者刘洪岩系中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员、教授、博士生导师；张文秋系中国社会科学院大学硕士研究生)

(《小康》新闻网独家特辑)

本文刊登在《小康》2021年1月下旬刊上