“浦东开发开放的“制度试验””

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从国家级新区到综合改试验区再到自由贸易区，浦东在迅速发展的历史进程中，始终不懈地探索:改革开放的大实验。

文谢国平

如果仔细看看浦东开发开放的历史，会看到一些有趣的现象。 浦东有一个一直作为标签的实验。 例如，2005年浦东成为全国第一个综合配套改革试验区，年中国(上海)自贸试验区落户浦东。 这个标签的内涵是浦东开发开放30年来多次坚持不懈的制度试点，从中国改革开放的历史来看，这是一次巨大的试点。

探索:从功能性政策开始

1990年浦东开发开放，在此之前中国已经有5个经济特区。 改革开放初期，经济特区把优惠的税收政策作为吸引外资的首要手段，实施优惠政策几乎与中国特殊经济区域划上等号。 浦东开发启动后，最初也是以财政和税收优惠政策的实施为核心，以市场准入等功能性政策为辅助。 但浦东建设者发现，随着改革开放的深入，实施优惠税收政策的弊端逐渐显现，如违背公平的大体上发生了“虹吸效应”、招商中的恶性竞争等。 浦东建设者也意识到优惠政策迟早会结束，政策倾斜总是有纠正的时候。 因此，浦东开始摆脱对税收优惠、资金资源等政策的依赖，开始实施功能性政策，即制度试点。

功能性政策是比较当时中国对外资进入的行业限制、产业限制、经营限制和其他限制，按照国际惯例和国内现状允许浦东先行突破。 例如，改革开放初期的中国只是制造业向外商开放，服务业不对外开放。 浦东开发开放后，建设方认为浦东不仅在工业行业，更重要的是在金融和商业等第三产业行业实行对外开放。 其中包括建立自由贸易区，允许外资进入金融业等。 这是1995年，浦东向中央提出的，因为要求浦东在服务贸易行业先行对外资尝试开放。 该报告的核心副本包括中央允许浦东新区在服务贸易等一些行业向外资开放，允许外资银行在浦东试营人民币业务。 在浦东允许设立中外合资外贸企业浦东允许设立中外合资保险企业内地其他省份的外贸企业在浦东设立子企业外高桥保税区实行某种自由港的政策。 这个要求得到了中央的大力支持，并以国务院文件的形式得到了批准。 因为通过这种功能性政策的实施、试点，浦东在中国现代服务业的对外开放、相关的市场体系、规则、环境等方面先行一步，成为中国对外开放程度最高、市场准入度最大的地区。

从中国改革开放的历史来看，这种功能性政策更具有宏观意义。 因为改革开放迅速向深层次发展，税收优惠政策已经在一点点上显现弊端，需要进一步创新制度水平。

关于功能性政策，浦东新区管委会第一代主任赵启正解释了根据政策安排，将海边军事场所改为海滨游泳场所，变更场所功能的政策是功能性政策的形象。 与以前的优惠政策相比，其最大的优势是没有任何税收上的关系，没有上级部门的投资。

其实，浦东提出的这种功能性政策是我国改革开放的重要战术，在特殊区域不断进行制度试点，成功的加以宣传。 浦东人最初意识到这一点，打出了“先行试验”的旗帜。

进入21世纪，中国加入世界贸易组织，开始走出各地简单依赖优惠政策快速发展的阶段，进入体制创新、制度创新阶段。 浦东将按照功能性政策的探索，率先在浦东试点国家对外开放和制度创新方面的重大举措，积极稳妥地推进综合制度创新。 因为从地域上看，浦东正在失去优惠政策的效果，面临着如何在更高的起点上实现高速发展的问题。 到2005年，浦东创造了上海四分之一的地区生产总值、二分之一的外贸进出口总额和三分之一的利用外资总额。 经济发展到一定程度的地区如何发展得更快？ 从中国整体改革开放水平来看，以往单线式改革引发的矛盾已经超出经济范畴，必须考虑改革的系统性和配套性，将政府行政管理体制改革、社会管理体制改革等置于人与社会、人与自然和谐快速发展的框架内。 浦东一直在进行功能性政策的探索，希望在改革开放中先行尝试。 因此，浦东的要求再次得到中央的支持，成为首个综合性配套改革试点。 直到后来年，中央批准在全国12个地区进行综合配套改革试点。 这也可以说是中国政府在改革开放的历史进程中实施的地区快速发展战术。

多次:扩大开放倒置制度创新

年，中国第一个自贸试验区落户浦东，是浦东的重大制度试点。 过去，浦东经过多年的开发开放，上海仍然未能完成建设国际经济、金融、贸易、航运中心的任务。 其中大部分上海可以自我改革空间隔小，经济和金融业相关改革必须得到各部委的批准，进展缓慢。 浦东在2005年以后进行了综合配套改革试点，这种改革是内源性的改革，在浦东重要行业没有成功，特别是政府自身的改革。

因此，在以往的经验中，只有通过外来性改革，也就是进一步扩大开放来逼迫改革，才能实现更快的发展。 全球化的大趋势也要求中国必须进行更深入的改革，这种改革是越来越多的制度层面。 仔细看看中国自由贸易区的招牌，就会明白它与世界2000多个自由贸易区的不同。 那个招牌上强调了“考试”两个字。 这与多年前实施特别优惠经济政策的地区不同，与具有国际入驻统一意义的自由贸易区不同，与国内各种形式的海关特殊监管区不同。 不同名称所承担的历史使命和作用不同的是，突破以前流传下来的自由贸易区概念，强调其制度考试的功能，而且这个“考试”绝不是孤立的考试，而是在全国宣传示范。

从浦东开发开放史来看，1990年浦东成为第一国家级新区，2005年浦东成为第一全国综合配套改革试验区，年中国第一自由贸易试验区落户浦东。

从国家级新区到综合改试验区再到自由贸易区，在这个历史过程中总是红线勾结:改革开放的大实验。 实际上，这也是中国改革开放40多年来一直坚持的一种方法，不断在特定的区域内进行改革开放的实验。 从1980年的深圳经济特区到年的上海自贸试验区，从窗式开放到门户式开放最先从政治风险的角度出发，选择了中国南方边疆小镇“杀出血路”，然后在中国最大的工商业城市建立“试验田”。 中国政府以“摸石头过河”的务实态度一步步在各个特定地区进行政策和制度试点，取得成效后，向中国其他地区宣传，使全国共享成果，减少政治风险和政策失误。

这真是个伟大的实验。 旁观者清、诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家科斯在《转型中国》一书中指出:“由于各级政府(从省市到乡镇层面)都在探索最适合自身经济快速发展的做法，整个中国成为了一个大实验室，各种经济实验遍地开花，

对浦东来说，由于这个大考试，从1990年开始，平均每五年，中央和市政府都会赋予浦东重大的改革开放任务、重大的功能性战术，要求浦东先行考试。 1990年宣布浦东开发开放时，1995年实施与国际接轨的先期试验功能性快速发展战术，1999年开始“聚焦张江”高科技快速发展战术，2005年进行国家综合配套改革试验，2009年批准建设“两个中心”， 这是浦东作为改革开放先锋的使命是必然的，也是浦东一贯多次先行尝试的光荣。

由于这次改革开放的大考试，浦东在20多年的时间里经历了欧洲发达地区在两个世纪完成的同等程度的工业化和城市化，浦东远远跨越了历史，就像罗马一天建成一样。 由于这个大实验，浦东人以“大胆尝试，大胆闯，自主改变”为座右铭。

(作者是《中国传说:浦东开发史》作者、《浦东时报》原副主编、《浦东开发》杂志原主编)。